建强“县城—中心镇—重点村”发展轴，是浙江加快缩小城乡、地区、收入差距，在推进共同富裕中先行示范的一项重要举措，前不久正式公开发布的2025年省委一号文件也在重点工作部署时予以强调。

落实好此项工作不易，须形成协同合力。

我们知道，共同富裕的主要矛盾体现在“三大差距”上，“三大差距”的主要矛盾又体现在城乡之间，除了不断在缩小的城乡居民收入外，城乡之间在就业、基础设施、公共服务和社会保障水平上差距还是较大的。很长一段时间，我们持之以恒以“千万工程”为牵引，统筹城乡和工农关系，不断以城带乡、以工促农，既源源不断为城镇化提供了人力资源，也逐步实现了城乡间公共服务、基础设施和体制机制的不断融合，为乡村全面振兴奠定了基础。

但是，剩余劳动力和年轻劳动力不断向生产效率的“高处”走，流向大都市区，也带给县域一个负面效应：不少县城户籍人口与常住人口出现倒挂，尤其一些县的中心镇和村人口数量快速减少，并不断趋于老龄化。

是任由这一趋势演化，还是适度加以有力干预？

有同志说，人往高处走是大势所趋，人为去干预人口流向不能解决问题、也不会改变趋势。有同志则认为县城和中心镇人口的流失，恰恰是因为我们在县域这个重要治理单元上的基础设施和公共服务水平以及就业机会的创造上，还做得不够。古话说得好，重土难迁，安居乐业。现实使许多人只能去陌生的地方、去拥抱更多机会的大城市，接受命运的挑战。

这样的争议，站在个体角度，当然没有对错。不可否认，从全球竞争来看，未来一定是顶级城市和城市群的竞争。世界顶级城市群大多分布在近海的湾区，全球沿海地区的经济总量和人口也主要集中于沿海城市。这些城市就是全球经济发展脉络的主要载体、主要通道和主要枢纽。中国的北上广深等城市就是这样的存在。经过40多年改革开放，我国城镇人口占全国人口的比重已达67%，前100大城市贡献了全国约七成GDP，26座万亿城市的GDP合计贡献了全国经济体量的40%以上。

但，必须看到，这并不是发展的全部。硬币的另一面，是短板所在。我国仍有约1866个县（含县级市），浙江就有53个这样的县城。如果把那些大城市组成的网络比作发展主动脉，那么县城就是这张网络的支动脉，它与大城市网络连接一体，而乡镇和乡村则是这张发展血脉大网中的毛细血管。无数个毛细血管与主动脉之间，流量虽有差异，但地位同等重要，互为流入流出，相互交织。无论主动脉、支动脉还是毛细血管，都是城市财富创造大逻辑的组成部分，并关系到共同富裕这一伟大事业的实现。

近年来，在顺应人口、产业和资源向大都市区集聚趋势时，在高铁、地铁网络等快速通勤工具物理连接下，在大模型工具和高速信息网络覆盖中，县城和乡村某种意义上正迎来一次文明的复归、人口的回归。尤其是这几年，我们人口双向流动的趋势明显，出现了城乡双向奔赴的格局，既有大城市回县城创业就业的，也有城镇人口回农村发展的，近两三年浙江的53个县中大部分还是人口净流入的。显然这不会是一次低水平的人口钟摆式轮回，而更可能是一次更长期、高水平的人口结构升级的迭代。

抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，是我们工作的主要方法。今天面对的主要矛盾，显然与40多年前有重大区别。生产力还要高质量发展，这是我们的主要问题，但生产力分布的时空格局，已经绝非线性、单一流向了。人口、资源、产业这些关系创造财富和财富共享的关键因子，需要在城市网络的连接下在更大范围联动。

大城市人口加密与县城人口集聚，并不矛盾。从紧凑的城市到广阔的乡村，发展资源的配置，不应是按行政等级的方式去框定，不应是不考虑资源效率的毛毛雨式的普惠均沾，而应是在市场决定中时空格局的顺势引导，这本身就是开放创新引领高质量发展促共富的一部分。

只有认识到这样的趋势，“县城—中心镇—重点村”发展轴的意义才能凸现。在高质量发展是硬道理的阶段，发展不是全部，高质量发展才是。因此，这一阶段的主要矛盾的主要方面是如何解决全体人民都能有美好生活，而不只是重点区域的那一部分。我们要更加重视县域这一重要单元，更加关注县域内关键节点和网络的打造，让资源配置跟着发展趋势走、让公共服务跟着人口集聚和青年入乡走。

建强发展轴，就是要改变以往“重大轻小、重城轻乡”的偏差，丰富从大城市—县城—乡镇—村这张共富网络上的关键支点和毛细血管，打通城乡融合的任督二脉。不管大城市多么重要，县域始终都应是缩小城乡差距的主战场，一些有条件、有潜力、有特色的乡镇一定可以成为就业机会、公共服务和适宜产业集聚的平台，一些能整合资源和吸引人口的村，一定会成为乡村振兴的关键节点。

城乡融合已成趋势，融合城乡更是要求。融合的城乡有利于经济持续增长，有利于形成更稳定的社会结构，有利于资源更高效的配置，更有利于形成城乡互补、工农互促、融合共富的网络化发展新格局。

建强发展轴“建”的对象不是单个的个体，而是连接各种利益载体的网络；强的不是空间，而是创富、共富的机制。这也意味着，建强发展轴必须坚持尊重规律、以人为本、因地制宜，尤其要避免两种偏差：

一种偏差是，只注重空间形态，忘记共富的初心。

发展轴不是线性形态的空间轴，而是高质量共富的发展轴。发展轴是梯次布局、链式配套的产业轴，发展联动、利益联结的共富轴，区域协同、辐射周边的带动轴。建强发展轴，本质上是要打破行政区域概念，重构县域城乡规划体系，通过物理和发展体制机制联系起一张高质量发展共富网。它的目的是通过组织、管理、产业和体制创新缩小“三大差距”，实现协调发展，而不仅仅是空间规划体系概念，共富轴的形成是发展演化的结果，绝不能见空间轴之“形”忘共富发展本“义”。

另一种偏差，只注重点线的建设，忽视面上的改革。

建强发展轴，发挥共同富裕的网络效应，最基本的规律就是让人口和资源要素按市场化决定的规律流动配置。建强发展轴不是政府自己干，而是通过改革创新推动大家一起干。其中，最难的工作就是打通城乡融合的体制机制障碍，在县域这个重点单元上实现城乡统一规划、要素自由流动、公共服务和基础设施均等配置，并发挥好有限政府资源的“四两拨千斤”作用，通过网络节点的片区组团、产业链上的发展带动和重点区块的集成服务，组成“点线面”的共富网络，实现公共服务全覆盖、生产成本更合理和生活条件大提质，引导经营主体创富、人民群众奔富，最终让社会主体和潜在人口愿意在县域的城镇和广阔乡村生产好、生活好、发展好。这些工作既是具体的，更是创新的、改革的。

（潘毅刚，浙江省发展规划研究院副院长）